“证照分离”改革推进全程电子化服务的思考与建议

李 泰 业 

为了深化涉企证照改革，破解企业面临的“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题，加快营造稳定公平、透明、可预期的营商环境，国务院于2017年印发了《关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》（国发〔2017〕45号）（以下简称45号文件），针对行政许可事项，采取取消一批、改变备案一批、实行告知承诺一批等措施，破解市场主体办照容易办证难的问题。此举无疑是商事制度改革的进一步深化。2021年青海省政府印发了《青海省人民政府办公厅关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》(青政办〔2021〕77号)，随后市政府作出具体安排部署，要求持续深化“放管服”改革，不断优化营商环境。将法律、行政法规、国务院决定设定且由365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市相关部门实施的涉企经营许可事项和地方性法规设定的涉企经营许可事项，全部纳入“证照分离”改革全覆盖事项清单，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务四种方式分类推进审批制度改革，完善简约透明的行业准入规则，创新监管方式，加强事中事后监管，在全市实现涉企经营许可事项地域全覆盖和事项全覆盖，营造市场化、法治化、国际化和便利化、可预期的营商环境，持续激发微观主体活力，推动全市经济高质量发展。

一、基本概念及情况

（一）基本概念

所谓“证照分离”,就是将企业经营所需要的营业执照和能分离的许可类证相分离。“证照分离”即主体资格登记与经营资格登记相分离的一种登记制度。先赋予市场主体资格,而后申请相关的经营资格,具有逻辑上的合理性。在“证照分离”登记制度下,商事主体设立更便利,能够更好地区分行政登记与行政许可,把商事主体的经营自主权还给商事主体本身,从而划清政府与市场的边界,这也是商事登记的本义。

如果说“先照后证”是按下了商事登记制度改革的开启键,那“证照分离”则是接过了前者的接力棒。无论是从“先照后证”的重点前置,还是“证照分离”的主体区分,事实上都是在发挥企业活力和打破市场瓶颈上使力。“证照分离”改革是推进“放管服”改革的重要举措,也是当前推进供给侧结构性改革一项重要综合性改革。对破解企业面临的“办照容易办证难”“准入不准营”等问题,打通“最后一公里”具有重要意义。

“证照分离”改革具体来说包括四种方式，直接取消审批、改为备案和实行告知承诺制，对需要继续保留审批的要完善措施，优化准入服务。通过这四种方式，让依附于营业执照上的许可证数量越来越少，门槛越来越低。而“减证”之后，更多使用事中事后监管这一手段规范市场秩序。

（二）基本情况

2021年365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市场监督管理局根据青海省“证照分离”改革全覆盖事项清单共梳理365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市市、县区两级事项99项，其中取消审批11项，审批改为备案7项，实行告知承诺14项，优化审批服务67项。市级层面共涉及24个部门，县区级层面共涉及20个部门。取消审批11项的审批层级和部门中，省、市级为1项，市级为2项，市、县区级为2项，县区级以上为6项；审批改为备案7项的审批层级和部门中，市级为1项，县区级以上为4项，县区级为2项；实行告知承诺14项的审批层级和部门中，市级为1项，市级、县区级为6项，县区级以上为5项，县区级为2项；优化审批服务67项中，省、市级为7项，市级为14项，市、县区级为10项，县区级以上为26项，县区级为10项。

二、365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市“证照分离”改革开展情况

（一）推进“证照分离”改革全覆盖，打造公开透明便捷营商环境。一是明确部门审批职责，把握“证照分离”改革总体要求。市场监督管理部门紧紧围绕“简政放权、放管结合、优化服务”要求，进一步厘清政府与市场关系，将“证照分离”工作列入重要议事日程，细化分解任务，层层压实责任，召开“证照分离”改革工作推进会，确保在规定的时间节点完成各项改革任务，形成市政府主导、登记部门牵头、相关部门联动的工作格局。根据《青海省“证照分离”改革全覆盖事项清单》（2021年版，共318项，以下简称清单）梳理形成365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市证照分离改革事项清单，其中市、县区两级事项99项，市级层面涉及23个部门，县级层面涉及20个部门，进一步明确各部门工作职责，形成联动工作格局。二是规范审批行为，落实涉企经营许可事项清单管理制度。按照《清单》内直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务“四扇门”改革方式，由相关部门认领改革事项，分类推进审批制度改革。严格规范审批行为，优化审批流程，提高审批效率。按照前后置审批文件要求，严格执行已经公布的前置改后置项目清单及保留的前置审批项目清单，确保做到目录之外无前置。目前，设立登记前置审批事项由226项减至35项，企业变更、注销登记前置审批事项由31项减至29项。三是强化审批衔接，落实改革主体经营范围登记规范化工作。各级市场监管部门持续推进经营范围规范化表述及填报形式优化调整工作进程，所有经营范围表述实行“一般”、“许可”分类条目式管理，所有许可类条目按照《清单》归集至对应行业审批部门。企业根据自身业务范围，通过青海省企业开办“一网通办”平台确定经营范围条目，完成网上登记业务的同时，系统后台通过青海省政务信息共享交换平台将企业信息同步定向推送至对口行业主管部门，行业部门及时认领企业信息、跟进审批服务，持续压缩准入、准营时间窗口，实现企业信息告知流程再造。四是履行监管职责，持续创新和加强事中事后监管。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”“不批不管”等问题，防止出现监管真空。持续强化“双随机一公开”监管，完善“双随机、一公开”监管机制，市发改委等24个部门通过全省统一监管平台建立检查对象库56个，含检查对象27225个、建立检查人员库24个，检查人员314人。各部门在平台进行双随机抽查任务44个。共随机摇号抽取检查对象1052户，公示率、及时率均达100%。2021年全市应年报公示各类市场主体98521户，按期年报公示各类市场主体84311，按期年报公示率达到85.58%，处全省前列水平。五是优化准入环境，持续提升企业开办便利程度。落实《市场准入负面清单》、《外商投资企业准入特别管理措施》等政策法规，实行企业名称自主申报、住所登记自主申报承诺。以企业办理登记“零见面”、电子营业执照“无介质”为目标，推行企业全程电子化登记，并全力推动企业登记档案“容e查”工作进程，强化企业开办全程指导帮办服务的同时，全面压缩企业开办时间，由平均20天逐年压缩至8个工作日、5个工作日。截至目前，实现了企业开办 3个工作日完成任务目标。（登记注册、印章刻制、税务登记、企业参保）进一步提升企业开办便利化程度。

（二）扎实推进“一网通办”，着力提升网上政务服务能力。一是政务服务网络有序铺进。以青海政务服务平台为基础，配齐配强市、县区两级政务服务平台运行网络和设备设施基础条件。建立了省、市、县区政务服务“一体化”业务平台。通过业务办理、业务专网数据表单对接、单点登录方式推进政务数据共享深度应用、互联互通，统一受理入口，提升线上服务集约化水平。365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市94个乡镇、1274个村（社区）进驻青海省政务服务网，同时将互助县五峰镇、石湾村、北街社区作为“五级联动”工作试点，率先梳理共性事项乡镇33项，村级26项，社区52项，政务服务五级联动建设扎实推进。二是政务服务“一网通办”模式逐步确立。深入推动政务服务平台工作标准化，严格落实省级下发政务服务事项的认领和编制，认领和编制政务服务事项637项，涉及30个单位63个窗口。按照省级下发实施清单要素标准，编制规范市级实施清单913条，积极梳理与群众企业密切相关的高频事项33项、通办事项33项、行政许可事项163项、公共服务事项174项，整理中介事项22项、精简材料事项25项、压缩时限事项44项。通过国家政务服务网、青海政务服务网、青松办APP、支付宝市民中心及国家政务服务网APP实现智能办、轻松办、网上办、掌上办的同时，通过开展政务服务线上线下融合、网上掌上融合、审批流程融合、帮办导办融合的 “四融合”工作，实现了工程建设项目审批120个工作日内办结，企业开办3个工作日办结，不动产登记5个工作日办结。三是政务服务跨省通办逐步推广。共编制市级跨省通办事项71项，设立“跨省通办”专窗45个，其中市本级设立专窗8个,并与贵州省盘州市签订跨省通办合作协议。2021年全市共办理异地就医、异地缴纳社保、异地提取公积金等跨省通办事项15086件。

（三）坚持聚力需求导向，优化政务服务环境。一是持续深化“一件事”套餐服务。围绕办一件事，推进政务服务事项主题式套餐式服务。从企业和群众高效快捷办成一件事角度出发，精准定位申请人的需求，梳理推出市级“一件事”主题10个、套餐11个，县区级“一件事”主题16个，套餐71个。依托一体化政务服务平台开展的政务服务新模式，只需发起一次申请，就可以通过服务事项智能化引导，依据申请人的个性化需求，完成一件事的全流程办理。二是发挥“好差评”监督作用。深入推进“好差评”工作落实，健全“服务评价及时上报、差评回访整改反馈”的全流程“好差评”工作机制，不断拓宽“好差评”渠道，巩固线上线下、第三方评价等制度成果，实现服务事项、办件过程、评价对象、服务渠道、整改反馈全覆盖。加强评价结果运用，办事企业群众主动评价及群众参与度大幅提升。全年汇集群众评价达220余万条，群众满意度为100%。

（四）开展“减证便民”行动，全面推行证明事项告知承诺制。印发《365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市全面推行证明事项告知承诺制工作实施方案》,明确各责任单位职责分工，统筹安排部署，及时全面了解掌握有关工作情况，研究解决工作中的重大问题。一是加大协作配合，完善制度保障。由司法部门牵头负责告知承诺工作的整体推进、督查考核、承诺书格式文本和办理流程的制定完善等工作。由政务监督管理部门牵头负责加快推进本地区政务信息共享工作，建立告知承诺制在线核查支撑体系，定期了解掌握各单位告知承诺事项办理情况。发展改革部门加强告知承诺信用管理制度建设，指导各部门依法科学界定告知承诺失信行为，依法依规推动告知承诺书、承诺主体、承诺流程等信息及时公示。市场监管部门督促各部门综合运用“双随机、一公开”监管、重点监管、“互联网+监管”、智慧监管等方式实施日常监管。二是强化督导检查、务求取得实效。加强对各地区、各部门工作的指导，安排专人负责，对县区人民政府和市级相关部门工作中遇到的问题进行政策解答，审慎研究或及时请示省上后做出答复。民政、交通运输、住房公积金、市场监管、水务、人力资源和社会保障、法律服务、公安、财政、城管、交通、卫生、消防、宣传、林草等重点领域清理汇总证明事项,汇总证明事项目录清单分两批在市政府门户网站公布,16个部门47项全面推行告知承诺制证明目录清单全部编制完成。

（五）强化信用信息采集共享应用，推进“信用365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载”建设。一方面强化信息数据汇集。制定了《365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制三年行动计划》《365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市社会信用体系建设工作要点》《365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市社会信用体系建设工作考核任务清单》等，多层次开展专题信用业务培训的同时，积极推进信用平台及网站建设，建成信用信息共享互联互通交换平台，推动共享信息来源链条上下左右延伸，横向到边、纵向到底，实现纵横贯通。目前，全市321家成员单位归集共享各类信用信息263.1万条，“信用365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载”网站累计更新发布各类信用信息10余万条。另一方面强化信用信息应用。强化信用信息应用，积极探索开展“信易批”“信易贷”“信易行”“信易游”等活动，努力提升守信获得感。并率先在道路客运、旅游等行业实施企业信用评价分级分类信用监管。实现市、县区政务服务大厅与信用平台网站100%对接，政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核、机关事业单位人员招录、各类考试资格审查、专技人员职称评定、单位及个人评优评先等领域，使用法人单位信用记录及个人信用记录评价。2021年以来，查询信用报告750次。目前，365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市在全国261个地级市信用监测中排名第205位。

三、全市登记注册全程电子化工作开展情况

作为商事制度改革的重点任务之一，根据市场监管总局《关于推行企业登记全程电子化工作的意见》（工商企注字〔2017〕43 号）要求，在保留窗口登记的同时，2017 年10 月底前开通涵盖所有业务、适用所有企业类型的网上登记系统，实现各类型企业的设立、变更、备案、注销等各个业务环节均可通过互联网办理，有条件的地方逐步实施无纸全程电子化登记。

从2017年底开始，365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市在企业中推行全程电子化工商登记改革。目前，全市共办理网上登记业务2.14万宗，达到99.4%，全程电子化已成为登记注册的主要渠道。

（一）登记注册全程电子化工作改革特点

一是申请材料无纸化。系统按照申请人填报的信息，自动生成申请书、任免职文件、章程、股权转让协议等全部申请材料，申请人无需扫描上传或者提供纸质材料。二是登记档案电子化。业务人员审核完毕后，系统自动将电子文档同步到电子档案管理系统，登记机关不再保留任何纸质档案。三是企业办事零跑动。申请人可以通过邮政快递的方式，领取或者缴回营业执照，实现办事零跑动。四是尊重企业自主选择权。充分考虑办事群众个性化需求，不搞改革一刀切，企业可以自主选择通过实体办事大厅或者全程电子化方式办理工商登记。

（二）登记注册全程电子化工作改革探索

市场监督管理部门对全程电子化登记改革定位是申请人全流程无纸化，足不出户在线办理工商登记。为此，市场监督管理部门从制度设计、法制支撑、信息化建设、一站式审批服务等方面着手，开展了一系列的改革探索。

一是加强整体制度设计，扫清无纸化障碍。去纸质化是实施全程电子化工商登记改革的重要目标。市场监管部门通过系统梳理后发现，前置审批文件、验资报告、住所证明等第三方证明文件是实现全流程无纸化的三大障碍。2013年商改启动之初，市场监督管理部门就以此为突破口，注重整体制度设计，先后推行“先照后证”、注册资本认缴制，企业无需提交许可审批证明文件、验资报告。2017年，首创“住所信息申报+负面清单”登记管理改革，企业采用自主申报的方式提供住所信息，无需提交房产证明、村委会证明等第三方证明形式的住所证明，打通了全程电子化工商登记“最后一公里”。二是运用互联网思维，提供精准服务、智慧服务。信息化建设是推行全程电子化工商登记改革的关键因素。以降低业务申请难度，提升群众办事效率为目的，从每个流程、每份表格、每个细节入手，进行人性化、智能化的设计。在信息采集方面，采用要素式填报，系统开发了多种表单，自动生成申请书、章程、任职证明、住所申报承诺表等申请材料。设置系统业务规则，规范申请人填报的信息，实现智能纠错，避免重复录入。根据电子数据和网络填报的特点，合理改变申请材料的要求，如签名位置、签名次数等。对比实体大厅，网上登记服务能够提供更好的服务体验，成为群众的优先选择。三是实行网上“审核合一”制。实体窗口业务处理能力几近极限，人员编制并不能按市场主体数量来分配，使得业务量大压力更大，如何充分挖掘现有人员潜力成为必须破解的难题。2021年，市场监督管理部门实行“审核合一”制，由一个执法人员承担起市场主体的全程电子化受理、审核等登记环节，进一步压缩审批环节和时效，实现了全程电子化登记业务的一站式审批，解决了业务量与人员编制不匹配的问题。四是拓展“全程电子化+”应用，叠加改革政策红利。全程电子化突破了时间和空间的限制，以此为基础叠加改革措施，能够释放“1+1>2”的改革综合效应。例如“全程电子化：工商登记+ 刻章+税务+社保”方式，为各地创业者进驻365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市开设了便捷通道，通过全程电子化方式，就可以办妥在365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市的基本手续，轻松实现创业梦。企业开办仅用3天时间。

（三）登记注册全程电子化工作改革成效

一是创业创新热情充分激发。2017年，365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载市新登记市场主体与2016年同期相比增长24.51%，市场主体总量在青海省中排名第二。目前，市场主体10.79万户，与2021年同期相比增长2.09%。其中企业25227户，个体工商户75927户，农民专业合作社6785户。二是行政审批效能大幅提升。网上审批中心实现了集约化管理、流程化审批，平均日办理业务18.7宗。与实体窗口相比，全程电子化审核时限缩短一半以上，1.5个工作日即可完成登记注册审批，3个工作日内完成企业开办。三是群众获得感显着增强。实施全程电子化改革后，企业网上申请、快递领照，真正实现办事零跑动。以已办理的2.14万宗业务计算，至少为群众减少往返窗口14.98万人次，平均每天减少约131人次，达到企业和群众少跑腿、好办事的目的。

四、下一步工作建议

（一）网络身份识别的合法性和便利化

全程电子化登记过程中的网络身份识别，主要涉及企业法人和自然人。根据国家有关法律，企业法人由市场监管部门负责核准，自然人身份由公安部门负责核准。如何有效识别申请人身份，减少虚假登记现象，登记注册身份证明（实名认证）是否具有法律效力，建议出台相关法律法规的修订。

（二）电子档案的法律效力

登记注册、档案查询的全程无介质、零见面，申请人拍照上传的图片图像方式存储的股东、法定代表人签名的法律效力与纸质签名原件的法律效力是否等同，需要法律法规予以明确界定，而我国现行法律法规尚未明确电子档案的法律效力。建议适时推动相关法律法规的修订，明确电子档案等的法律效力，为企业登记全程电子化提供法治化支撑。

（三）电子营业执照的标准和推广应用

营业执照的核心功能是“亮照”和“办事”(证明持证办事人员与企业的关系)。电子营业执照是推进全程电子化登记及开展后续工商管理工作的重要支撑，也是登记机关最终发放的市场主体资格凭证。在推行全程电子化登记过程中，除应保障电子营业执照与纸质营业执照具有同等法律效力和功能外，还要引导企业应用电子营业执照进行网上亮照、验照，网上申报和网上业务办理，充分发挥其市场主体身份认证和电子签名的作用，各行业主管部门也要认识到电子营业执照合法性。

持续推进“证照分离”全覆盖工作进程

按照各事项主管部门、审批部门权责配置，全面梳理涉企经营应许可事项的审批条件，厘清事项间的关联关系，推进各部门间的数据归集共享和双向实时推送，运用政务信息共享平台积累的涉企信息和政务服务记录，结合行业特点，为企业准入即准营提供各类场景式服务。逐项明确涉企经营许可事项的经营范围表述，做好企业经营范围的规范化登记与申请经营许可的衔接，实现企业登记注册与涉企经营许可数据信息实时双向推送、精准匹配。坚持行业监管、分工监管、协作监管的理念，建立证照分离的监管制度，厘清主管、监管部门职责，履行行业归口、一管到底职责。

（五）不断完善事中事后监管

由于多部门、多领域、多系统全程电子化进程参差不齐，实行全程电子化登记后，担负相关领域监管职责的行政主管部门对“双告知”推送信息的认领，成为制约事中事后监管的关键问题。应通过证照一体化实现市场监管部门与其他相关许可部门信息共享，全面整合登记信息、监管信息、信用信息，并对海量市场主体行为数据进行分析和应用，为后续开展信用监管、经济预警、案件查办提供有力支撑。

（六）建立健全市场主体信用体系，营造公平市场环境

加强对政务信息共享平台和信用中国（青海365bet赌场手机投注_365bater_约彩365软件官方下载）共享信息在市场监管领域事中事后监管工作中的归集应用，持续推进失信主体信用监管、信用惠民便企应用场景拓展、红黑名单认定、重点领域失信问题专项治理等重点工作，在市场准入领域实施信用联合惩戒，加大公示力度，对严重违法失信主体依法实行市场禁入，推动诚信经营约束机制。并利用企业信用黑名单制度及信用修复机制，构建企业规范、自律经营的良好生态。